“Руководящие принципы по свободе мирных собраний” (далее – “Руководящие принципы”) были подготовлены Группой экспертов по свободе собраний Бюро демократических институтов и прав человека Организации по безопасности и сотрудничестве в Европе (БДиПЧ ОБСЕ) в 2006–2007 гг. и приняты в марте 2007 г. Для разработки этого документа была образована международная Группа экспертов из числа ведущих юристов в области прав человека и основных свобод из стран-участников ОБСЕ. В ходе подготовки документа были проведены четыре экспертных круглых стола с участием более 150 экспертов из 29 государств ОБСЕ, имеющих практический опыт в самых разных правовых и политических обстоятельствах – представителей правительств, сотрудников правоохранительных органов, практикующих юристов, судей, ученых, организаторов демонстраций и представителей правозащитных НПО. Их замечания и предложения были использованы при составлении документа. 

Будучи одним из фундаментальных прав человека и основой функционирования демократического общества, свобода собраний гарантирована основными международными правовыми документами. Однако в них содержится мало конкретных указаний законодателям и исполнительной власти на то, как свобода собраний должна регулироваться в законе и на практике на национальном уровне. Данные Руководящие принципы является новым шагом в выработке детальных международных стандартов в этой области. Хотя Руководящие принципы не являются юридически обязательным документом и носят рекомендательный характер, они являются на сегодня самым подробным документом, призванным помочь государствам выработать законодательство о митингах и собраниях, отвечающее международно-правовым нормам и лучшим образцам национального права, и выработать эффективную правоприменительную практику, гарантирующую соблюдение и защиту права на мирные собрания.

В документе детально проанализированы материальные и процессуальные аспекты реализации права на свободу собраний и изложены принципы, на основании которых государства должны обеспечивать реализацию данного важнейшего права, детально прописаны взаимоотношения, права, обязанности и ответственность законодателей и органов исполнительной власти, правоохранительных органов, включая полицию, прокуратуру и судей, а также организаторов публичных мероприятий. Важно учесть, что Руководящие принципы устанавливают минимальные стандарты, которые должны быть положены в основу законов и практики.

Толчком к принятию документа послужил анализ законодательства и правоприменительных практик государств, входящих в ОБСЕ. Эксперты ОБСЕ с помощью комплексного анализа выделили не только наиболее грубые и часто встречающиеся нарушения, но и собрали лучшие образцы национального законодательства о митингах и демонстрациях, а также все существующие международные стандарты в данной сфере. Как показал анализ, в большинстве государств-участников ОБСЕ законодательство в целом соответствует международным стандартам. Основные нарушения происходят из-за неправильного толкования и ограничительного применения законодательства. Это и побудило ОБСЕ выработать данные минимальные стандарты.

Руководящие принципы адресованы максимально широкому кругу читателей: законодателям, правоприменителям в органах государственной и местной власти, организаторам публичных мероприятий, представителям государственных правозащитных институтов и неправительственных правозащитных организаций, работникам милиции, судов и других правоохранительных органов.

Регулирование мирных собраний

Защита должна быть гарантирована только мирным собраниям; собрание считается мирным, если его организаторы имеют мирные намерения; термин “мирный” должен пониматься таким образом, что он включает поведение, которое может раздражать или оскорблять лиц, не согласных с идеями или утверждениями участников собрания, и даже такое поведение, которое целенаправленно препятствует или мешает действиям третьих лиц. Участие в публичном собрании должно быть добровольным.

Шесть руководящих принципов

Презумпция в пользу проведения собраний

Свобода собраний может быть ограничена только при наступлении обстоятельств, четко установленных законом. Нормы закона в части установления ограничений должны полностью соответствовать международным стандартам. Если есть хоть малейшая возможность толковать норму закона в пользу проведения мероприятия, то его нельзя запрещать. Свобода собраний – это право, которым человек пользуется без предоставления ему особого на то разрешения. Поэтому публичные мероприятия носят строго уведомительный характер. Государство должно быть лишь поставлено в известность об их проведении. Понятие презумпции должно четко содержаться в тексте закона.

Обязанность государства
защищать мирные собрания

Государство должно обеспечить возможность эффективной реализации данного права с помощью эффективных процедур и механизмов и не налагать на него избыточное бюрократическое регулирование.

Законность и обоснованность

Любые ограничения, налагаемые на осуществление данного права, должны содержаться в законе, который в свою очередь должен соответствовать международным стандартам. Они должны быть четкими, чтобы людям было понятно, будет ли их поведение нарушением закона и к каким последствиям это нарушение может привести.

Пропорциональность

Любые ограничения на свободу собраний должны быть пропорциональны и действительно необходимы в демократическом обществе. Власти должны всегда выбирать принцип наименьшего возможного вмешательства. Например, власти, как правило, не должны принимать такие меры, которые существенно изменят характер мероприятия, например, перенаправлять марши в окраинные районы города. Разгон демонстрации должен использоваться как крайняя мера.

Хорошее управление

Общественность должна знать, какой именно государственный орган отвечает за регулирование в сфере свободы собраний и иметь доступ к информации. Их полномочия и компетенция должны быть четко установлены в законе, а действия – прозрачными и понятными.

Запрет дискриминации

Свобода мирных собраний принадлежит всем лицам в равной мере. При регулировании этого права власти не должны дискриминировать отдельных людей или группы по признаку расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного положения, места рождения или иного статуса. Это право должно гарантироваться как частным лицам, так и организациям, представителям меньшинств и коренных народов, гражданам, иностранцам, лицам, ищущим убежища, беженцам и лицам без гражданства, мужчинам и женщинам, и лицам с ограниченной правоспособностью, включая лиц, страдающих от психических заболеваний. Дети должны иметь возможность быть участниками или организаторами мирных собраний. Возраст, с которого дети имеют право участвовать в собраниях, может устанавливаться в национальном законодательстве. Военнослужащие и работники милиции имеют право на мирные собрания, если это прямо и непосредственно не противоречит выполнению обязанностей по службе.

Ограничения свободы собраний

Законные основания ограничений уже содержатся во всеобщих и региональных инструментах по правам человека, и национальное законодательство не должно вводить какие-либо дополнительные ограничения. В распоряжении властей должен иметься широкий спектр мер, не нарушающих возможность организаторов донести до аудитории свою позицию. Как правило, собрания должны проводиться в поле зрения и слуха целевой аудитории. Ни возможность нарушения общественного порядка, ни участие в собрании враждебно настроенных элементов не могут послужить основанием для разгона собрания. Ограничения возможны, когда организаторы призывают участников к незаконным действиям, таким как совершение насилия, и есть риск их совершения. Довод о том, что мирное собрание мешает осуществлению прав и свобод других лиц (например, мешает им передвигаться), также не может служить основанием для запрета мероприятия, ибо такие ограничения свободы других носят временный характер. Запрещается использование антиэкстремистского законодательства для разгона демонстраций. Нельзя запрещать публичные мероприятия по соображениям морали.

Процедурные вопросы

1. Уведомление – организаторы публичного мероприятия должны до его проведения уведомить власти о своем намерении.

2. Спонтанные собрания могут проводиться и без предварительного уведомления, если они носят мирный характер.

3. Одновременные собрания – в случае, когда в одном месте в одно и то же время заявлены два мероприятия, представители государства должны принять все меры, чтобы соблюсти интересы и первых, и вторых. Дублирование мероприятий не является основанием для отказа в проведении одного из них. Обязанностью властей является предотвратить невозможность проведения основного мероприятия в случае проведения контр-демонстрации.

Применение законодательства
о свободе мирных собраний

Организаторам рекомендуется согласовывать с властями место и время проведения собрания в тех случаях, когда существуют особые нужды безопасности (большое количество участников; демонстрация по проблеме, вызывающей острую полемику в обществе). При возникновении разногласий стороны пытаются разрешить их путем переговоров. Государство во время проведения публичного мероприятия принимает меры по охране общественного порядка и защите его участников от провокаторов и контр-демонстраций, а также по оказанию экстренной медицинской помощи. Лозунги мероприятия не могут служить основанием для его запрета. Мероприятие можно запретить, если есть реальная угроза насилия. Не запрещены демонстрации, преследующие целью требование изменения законов или Конституции, если только организаторы не выступают за насильственное изменение основ конституционного строя. Если даже некоторые участники мероприятия призывают к насилию или же происходит провокация, то к данным лицам должны применяться меры индивидуальной ответственности. Само собрание при этом не перестает носить мирный характер. Государство должно использовать силу в крайних случаях. Работники милиции несут административную, дисциплинарную и уголовную ответственность за незаконное использование силы. Все задержания, аресты, обыски должны производиться с обязательным составлением протоколов. Государство должно проводить тренинги для работников милиции и учить их взаимодействию с организаторами собраний, а также рассказывать им о соблюдении прав человека, об использовании силы. Работники милиции должны быть одеты так, чтобы их легко можно было идентифицировать, при необходимости записать их данные. Организаторы публичного мероприятия не несут ответственности за противоправные действия участников и за провокации. Участники несут индивидуальную ответственность. В массовых мероприятиях участвуют распорядители, которые следят за ходом мероприятия и отвечают за соблюдение законных ограничений. В публичных мероприятиях могут участвовать представители НПО, которые проводят мониторинг, следят за тем как соблюдаются права человека во время публичного мероприятия. Власти не должны ограничивать СМИ в освещении публичных мероприятий.

Мероприятие считается незаконным, если:

· Преследует незаконные цели;

· Происходит в нарушение положений закона;

· В нем участвуют запрещенные организации.